Kolom Keilmuan

Membangun Independensi KPU

MELEMBAGAKAN INDEPENDENSI KPU DALAM MEWUJUDKAN PEMILU YANG DEMOKRATIS[1]

Oleh: Muhammad Bahrul Ulum[2]

Pemilu sebagai suatu instrumen dalam berdemokrasi di Indonesia, dalam penyelenggaraannya harus senantiasa didasarkan pada asas langsung, umum, rahasia, jujur dan adil[3] sebagai konsekuensi atas terwujudnya suatu negara yang demokratis. Asas-asas tersebut juga merupakan bukti dilakukannya reformasi konstitusi (reformasi konstitusi  merupakan bagian dari law reform), yang telah mengubah sistem ketatanegaraan di Indonesia secara mendasar[4], termasuk dalam bidang penyelenggaraan pemilu. Atas perubahan UUD 1945 tersebut, telah melahirkan organ negara baru dalam sistem ketatanegaraan di Indonesia.

Konsep dan praktik ketatanegaraan saat ini terus mengalami perkembangan seiring dengan kompleksitas problem ketatanegaraan yang dihadapi banyak negara. Berdasarkan teori pemisahan kekuasaan konvensional, struktur ketatanegaraan dibagi ke dalam tiga cabang kekuasaan negara yaitu eksekutif, legislatif dan yudikatif.[5] Dalam perkembangannya, seiring dengan kompleksitas persoalan ketatanegaraan, maka di banyak negara berkembang apa yang disebut independent regulatory boards atau independent regulatory agencies atau ada yang menyebutnya independent regulatory commissions[6] serta auxiliary sate organ.

 Kecenderungan konstitusi membentuk lembaga-lembaga independen di atas, di satu sisi menjadi tidak terelakkan karena lembaga negara yang ada kinerjanya tidak memuaskan, terlibat korupsi, kolusi dan nepotisme. Di sisi lain, lembaga yang ada tidak mampu bersikap independen dari pengaruh kekuasaan lainnya.

Berdasarkan UUD 1945 pasca amandemen, penyelenggaraan pemilu dilaksanakan oleh KPU[7] dalam upaya realisasi atas negara hukum yang berkedaulatan rakyat. Namun, dalam bidang penyelenggaraan pemilu tidak serta merta mampu mewujudkan Indonesia menjadi sebuah negara yang demokratis, justru Indonesia menjadi negara yang dilematis. Setidaknya, ketentuan mengenai penyelenggara pemilu perlu dilakukan suatu pelembagaan secara intensif terhadap KPU sebagai penyelenggara pemilu dalam upaya pelaksanaan kedaulatan rakyat.

Permasalahannya adalah megenai bagaimana kedudukan KPU dalam sistem ketatanegaraan di Indonesia dan independensi KPU dalam penyelenggaraan pemilu yang demokratis di Indonesia. Penulis mencoba mengelaborasikan konsep dan teori dalam memecahkan permasalahan tersebut.

Eksistensi KPU dalam Sistem Ketatanegaraan di Indonesia

Pelaksanaan pemilu yang dilaksanakan lima tahun sekali dalam sistem hukum di Indonesia ini merupakan perwujudan dari demokrasi. Penyelenggaraan pemilu tidak pernah bisa terlepas dari warga negara, karena hal itu merupakan hak konstitusional warga negara baik untuk memilih maupun dipilih. Lebih lanjut, pemilihan umum diselenggarakan atas dasar manifestasi prinsip persamaan di muka hukum (equality before the law)[8] dan kesempatan yang sama dalam pemerintahan (equal opportunity principle)[9].

Dalam bidang penyelenggaraan pemilu, dilakukan oleh KPU. Secara normatif, eksistensi KPU untuk menyelenggarakan pemilu diatur di dalam Pasal 22E ayat (5) UUD 1945 yang menyebutkan bahwa penyelenggara pemilu oleh suatu komisi pemilihan umum. Kata suatu pada UUD 1945 menunjukkan makna subjek yang kabur dan tidak jelas, lain halnya dengan makna kata sebuah yang disebutkan pada kekuasaan kehakiman oleh sebuah MA dan MK[10]. Di samping itu, eksistensi KPU merupakan suatu komisi negara. Posisi komisi negara secara hierarki sebagai lembaga penunjang atas lembaga negara utama[11] seperti MPR, DPR, DPD, Presiden, MA, MK dan BPK.

Lebih lanjut, Natabaya mengemukakan bahwa penafsiran organ UUD 1945 terkelompok ke dalam dua bagian, yaitu main state organ, dan auxiliary state organ. KPU merupakan organ konstitusi yang masuk dalam auxiliary state organ[12]. Berdasarkan teori organ negara di atas, menjadi mustahil dan sangat sulit untuk mewujudkan KPU untuk mandiri dan independen dalam penyelenggaraan pemilu yang demokratis. Hal ini mengingat kelembagaan KPU merupakan auxiliary state body, yaitu penunjang atas lembaga negara utama (main state organ).

Melembagakan KPU sebagai Lembaga Negara Utama

Komisi negara independen seperti halnya KPU merupakan organ negara yang diidealkan independen dan karena keberadaannya di luar cabang kekuasaan eksekutif, legislatif, dan yudikatif. Namun justru mempunyai fungsi campur sari ketiganya.[13] Dalam bahasa Funk dan Semon, komisi independen tidak jarang memiliki kekuasaan quasi legislative, executive power, and quasi judicial.[14]

Menurut Prof. Dr. saldi Isra, suatu komisi negara dikatakan independen, harus memenuhi tiga aspek yaitu; berkaitan dengan posisi kelembagaan, pola dan sistem rekrutmen anggota dan pimpinan lembaga negara, serta anggaran lembaga negara yang bersangkutan. Sehingga independensi komisi negara, termasuk KPU harus memenuhi kriteria di atas.

Kelembagaan KPU berdasarkan ajaran organ negara merupakan auxiliary state organ atau lembaga negara bantu, yang mana sebagai lembaga yang memenuhi dan menjadi pelengkap atas organ negara utama. Implikasinya seolah menjadi lembaga inferior yang kedudukannya di bawah main state organ.

Upaya untuk mewujudkan independensi KPU dapat dilakukan dengan cara menyetarakan posisi KPU dengan lembaga negara utama, atau dengan kata lain keberadaan KPU ditingkatkan menjadi lembaga negara utama dalam sistem ketatanegaraan di Indonesia. Dengan keberadaan KPU sebagai lembaga negara utama (main state organ), maka KPU akan menjadi lebih independen dan bebas atas campur tangan lembaga negara lain terhadap penyelenggaraan demokrasi. Implikasinya, profesionalitas KPU akan tetap terjaga, dan terdapat jaminan atas kredibilitas hasil pemilu.

Secara ideal, seyogianya KPU merupakan lembaga negara. Hal ini mengingat KPU menjadi pintu utama dalam pelasakaan demokrasi di Indonesia. Menurut Prof. Bruce Ackerman, seorang Profesor Politik Hukum pada School of Law Yale University, mengemukakan dalam The New Separation of Power bahwa keberadaan komisi independen merupakan lembaga negara dalam rangka checks and balances. Ackerman berpendapat “… the American system contains at least five branches: House, Senate, President, Court, and Independent agencies. Complexity is conpounded by the bewildering institutional dynamics of the Americans federal system. The crucial qoestion is not complexity, but whether we Americans are separating power for the right reason”.[15]

Untuk mempertegas eksistensi KPU sebagai lembaga negara, dapat dilakukan upaya konstitusionalisasi kewenangan KPU. Pada akhirnya,  amandemen UUD 1945 pun tidak bisa terhindarkan.

Berkenaan dengan sengketa kewenangan konstitusional, bahwa berdasarkan Pasl 24C ayat (1) UUD 1945 juncto Pasal 10 ayat (1) UU Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi, MK berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir dan putusannya bersifat final untuk memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD 1945. Berdasarkan Peraturan Mahmakah Konstitusi (PMK) Nomor 08/PMK/2006 tentang Pedoman Beracara dalam Sengketa Kewenangan Konstitusional Lembaga Negara, KPU tidak disebut secara expresiv verbis sebagai lembaga yang berwenang sebagai pemohon (subjectum litis), maupun mengenai objek kewenangan konstitusional yang disengketakan (objectum litis)[16] sebagaimana lembaga negara utama lainnya.

Membangun Profesionalisme KPU dalam Berdemokrasi

KPU merupakan organ negara baru yang lahir berdasarkan atas amandemen UUD 1945 sebagai tuntutan demokrasi dan sebagai lembaga khusus untuk meneyelenggarakan pemilu. Eksistensi KPU senantiasa diidealkan independen, namun dalam implementasinya, KPU tdak mampu menjaga independensinya. Hal ini berimplikasi terhadap manifestasi hukum dan demokrasi di Indonesia yang berjalan tidak seimbang.

Selain upaya melembagakan KPU sebagai lembaga negara, kriteria yang menjadi pertimbangan penting dalam menjaga independensi KPU yaitu pola rekrutmen keanggotaan. Pola rekrutmen keanggotaan KPU selama ini yaitu dipilih oleh DPR atas usul dari Presiden. Untuk melancarkan proses pemilihan calon anggota komisi, pemerintah membentuk panitia seleksi (pansel). Pansel terdiri dari unsur pemerintah dan masyarakat. Panitia ini kemudian yang melakukan seluruh tahap penjaringan dan penyeleksian calon anggota komisi dan hasilnya diserahkan kepada Presiden untuk diusulkan kepada Dewan Perwakilan Rakyat. DPR kemudian melakukan pemilihan terhadap calon anggota yang telah diusulkan oleh Presiden. Sebelum melakukan pemilihan, DPR terlebih dahulu akan melakukan fit and proper test terhadap para calon. Setelah itu, pemilihan dilakukan melalui mekanisme voting. Terakhir, hasil dari DPR diserahkan kepada Presiden untuk disahkan.[17]

Seyogianya, pola rerutmen tidak lagi diusulkan oleh Presiden, mengingat Presiden mempunyai kepentingan dalam pemilihan umum. Untu tetap menjaga independesi dan terwujudnya mekanisme checks and balances, maka pola rekrutmen anggota KPU diusulkan berdasarkan proporsionalitas tiga lembaga negara utama sebagaimana rekrutmen hakim MK, kemudian  dipilih oleh komisi atau lembaga negara khusus semisal KY, demi menjaga independesi anggota KPU.

Selanjutnya, upaya untuk mewujudan profesionalitas KPU dalam penyelenggaraan pemilu harus senantiasa terwujud mekanisme checks and balances, sehingga tidak terdapat sentralisasi kekuasaan dalam penyelenggaraan pemilu, sebagaimana adegium Prof. Lord Acton, “ Power tends to corrupt, absolute power corrupt absolutely” yaitu suatu kekuasaan itu cenderung korup, dan kekuasaan yang absolut cenderung korup secara absolut[18]. Upaya yang dilakukan yaitu dibentunya Bawaslu atau Badan Pengawas Pemilu. Namun sangat disayangan, karena rekrutmen anggota bawaslu dilakukan oleh KPU yang mana merupakan lembaga yang nantinya sebagai lembaga yang diawasi oleh Bawaslu. Sehingga seharusnya rekrutmen anggota Bawaslu dilakukan oleh lembaga negara lain sebagaimana usulan rekrutmen keanggotaan KPU di atas, bukan oleh KPU.

Penutup

Berdasarkan pembahasan makalah di atas, maka dapat disimpulkan bahwa eksistensi KPU merupakan komisi negara, yang mana berdasarkan ajaran organ negara, dibagi menjadi dua organ yaitu main state organ dan auxiliary state organ. Sehingga secara tidak langsung KPU berada di bawah main state organ karena keberadaan komisi negara merupakan penunjang atas lembaga negara utama.

Berkaitan dengan upaya untuk menjaga independensi KPU dalam penyelenggaraan pemilu, terdapat kriteria atau aspek-aspek yang harus dipenuhi, baik kelembagaan maupun pola rekrutmen keanggotaan KPU. Mengenai kelembagaan KPU, perlu adanya suatu perubahan hukum atas eksistensi KPU, yaitu KPU perlu melembagakan KPU sebagai lembaga negara, bukan lagi komisi negara. Selanjutnya, pola rekrutmen keanggtaan KPU perlu adanya checks and balances, sehingga tidak ada tendensi dan kecenderungan KPU untuk memenangkan salah satu calon, terutama calon incumbent, mengingat saat ini keanggotaan KPU diusulkan oleh Presiden.

Rekomendasi yang dajukan penulis bahwa demi menjaga dan meningkatan independensi KPU, tidak harus berpegang pada ajaran organ negara yang mebedakan organ negara terdiri dari main state organ dan state auxiliary organ. Implikasinya, keberadaan dua organ negara tersebut adalah sama. Pelembagaan KPU sebagai lembaga negara, tidak lagi komisi negara. Implikasinya, eksistensi KPU adalah setara dengan lembaga negara utama yang lain.

Pola rekrutmen anggota KPU, harus dilakukan dengan objektif dan berdasaran atas mekanisme checks and balances, yaitu tidak lagi anggota KPU hanya diusulkan oleh presiden. Hal ini mengingat Presiden mempunyai kepentingan juga dalam pemilu. Implikasi atas perubahan pola rekrutmen ini diharapkan mampu menjaga dan meningkatkan independensi KPU dalam penyelenggaraa pemilu.


[1]   Makalah disampaikan pada diskusi rutin Forum Kajian Keilmuan Hukum (FK2H) Fakultas Hukum Universitas Jember pada tanggal 21 Desember 2010.

[2]   Manajer Bidang Penelitian FK2H Fakultas Hukum Universitas Jember.

[3]  Lihat Pasal 22E ayat (1) UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945

[4]  M.Laica Marzuki, Dari timur ke Barat Memandu Hukum, Jakarta: Sejten dan Kepaniteraan MK, 2008, Hal. 73

[5]   Theory of Separation of Power yang dikemukakan oleh Montesquieu. Lihat Inu Kencana Syafiie. Pengantar lmu Pemerintahan, Bandung: Refika Aditama, 2005, Hal. 112.

[6]  Michael E. Milakovich dan George J. Gordon, Public Administration in America, Seventh Edition, USA, Wadsworth and Thomson Learning, dalam Zainal Arifin Mochtar dan Iwan Satriawan. Efektivitas Sistem Penyelesaian Pejabat Komisi Negara di Indonesia, Jurnal Konstitusi Volume  6 Nomor 3, Jakarta: Setjen dan Kepaniteraan MK, 2009, Hal. 146.

[7]  Lihat Pasal 22E ayat (5) UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945, seta lihat juga UU Nomor 22 Tahun 2007 tentang Penyelenggara Pemilihan Umum. Dalam UU 22 Tahun 2007 dsebutkan bahwa penyelenggara Pemilu adalah KPU, dan Bawaslu sebagai lembaga pengawas penyelenggaraan pemilu.

[8]  Lihat Pasal 28D ayat (1) UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945

[9]   Dalam Theory of Justice buku karya John Rawls dikemukakan bahwa jabatan-jabatan dan posisi-posisi harus dibuka bagi semua orang dalam keadaan di mana adanya persamaan kesempatan yang adil, lihat Pan Mohamad Faiz, Teori Keadilan John Rawls, Jurnal Konstitusi Volume 6 Nomor 1, Jakarta: Setjen dan Kepaniteraan MK, 2009. Hal. 141. Lihat juga Pasal 28D ayat (3) UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

[10] Saldi Isra, Ahli pada Pengujian UU Nomor 22 Tahun 2007 Tentang Penyelenggara Pemilu, http://www.mahkamahkonstitusi.go.id/index.php? page=website.Berita Internal Lengkap&id=3819, diakses pada 13 Maret 2010, Pukul 10. 00 WIB.

[11] Lukman Hakim, Parameter untuk Melembagakan Komisi Negara sebagai Lembaga Negara dalam Konstitusionalisme Demokrasi, Sebuah diskursus tentang Pemilu, Otonomi Daerah, dan Mahkamah Konstitusi, Malang: In-Trans, 2010, Hal. 55

[12] Ahmad Syarifuddin Natabaya, Menata Ulang Sistem Peraturan perundang-undangan di Indonesia, Jakarta: Setjen dan Kepaniteraan MK, 2008, Hal. 213

[13] Jimly Asshiddiqie dalam Denny Indrayana, Negara Antara Ada dan Tiada: Reformasi Ketatanegaraan, Jakarta: Kompas, 2008, Hal. 265-266.

[14]  Denny Indrayana, Ibid. Hal. 266.

[15] Ibid. Hal. 282-283

[16] Lukman Hakim, Opcit. Hal. 70.

[17] Zainal Arifin Mochtar dan Iwan Satriawan. Opcit,. Hal. 155.

[18] M. Arsyad Sanusi. Relasi Antara Korupsi dan Kekuasaan, Jurnal Konstitusi Volume. 6 Nomor 2,(Jakarta: Setjen dan Kepaniteraan MK, 2009), Hal. 83.

.

Artikel Terkait:

About Arul Muhammad

Arul Muhammad is a grantee of ICCR Scholarship given by Ministry of External Affairs, Government of India, for continuing Master of Laws degree (LLM) in International Economic Law at Osmania University, Hyderabad. >> view complete profile

Discussion

No comments yet.

Comment

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s